Hvað upplýsingar eru á opinberu skjalasöfnunum?

Fyrir nokkrum árum síðan fór ég með hóp ungs fólks í skoðunarferð um Borgarskjalasafn Reykjavíkur. Um var að ræða fólk sem þekkti nánast ekkert til skjalasafna og fór eiginlega í skoðunarferðina tilneytt, nöldrandi um hvers vegna væri verið að geyma allt þetta drasl. Ég skýrði út fyrir þeim að skjöl væru varðveitt til þess að þau gætu skoðað skjöl sem tengdust þeim sjálfum eða þeim málefnum hjá Reykjavíkurborg sem þau vildu kynna sér. Þau létu ekki sannfærast, svo ég lýsti ítarlegar fyrir þeim hvað við varðveittum, um leið og við gengum um safnið.

Ég benti þeim á útkallsskýrslur sjúkraliðs og sagði þeim að þar væru færslur, ef mæður þeirra hefðu farið með sjúkrabíl á spítala til að fæða þau, en fæðingaskýrslunnar sjálfar væru hjá Landspítala eða Þjóðskjalasafni. Ef þau hefðu verið búsett í Reykjavík, kynnum við að hafa skjöl frá ungbarnaeftirlitinu um fæðingarþyngd og lengd, hvernig þau hefðu dafnað, bólusetningar, hvenær þau byrjuðu að fá fyrsta matinn og hættu með bleyju og fleira þess háttar.

Ef þau hefðu verið í leikskóla hefðum við mögulega umsókn um leikskólavist, skjöl um skipulag starfs í skólanum, hverjir voru á sömu deild og jafnvel vikulega matseðla. Frá grunnskólaferli þeirra gætum við haft upplýsingar um mætingar, einkunnir, hvort þeim hefði verið vísað til skólastjóra, fengið verðlaun og svo framvegis. Ef þau eða fjölskyldur þeirra hefðu átt mál hjá barnaverndaryfirvöldum, myndu þau einnig koma til okkar og sömuleiðis sérkennsluáætlanir og fleira slíkt ef um það hefði verið að ræða.

Skjöl um skólagöngu eftir grunnskóla yrðu varðveitt á Þjóðskjalasafni Íslands og sömuleiðis um feril þeirra sem bílstjóra, bílaeign, fasteignakaup, námslán og fleira. Borgarskjalasafn varðveitir skattskýrslur Reykvíkinga og færslur væru um þau og forfeður og mæður þeirra í manntölum, manntalsspjöldum, íbúaskrám og símaskrám sem við söfnum. Safnið varðveitir umsóknir og leyfi til að byggja eða breyta húsi; kvartanir vegna ýmissa mála, undirskriftarlista til borgarstjóra og ég taldi svo áfram fyrir hópinn, þar til ég var komin að skjölum um félagsstarf aldraðra, heimaþjónustu og aðra þjónustu við aldraða. Ég skýrði út fyrir þeim að opinberu skjalasöfnin, sem væru Þjóðskjalasafn Íslands og héraðsskjalasöfnin tuttugu um land allt, en Borgarskjalasafn Reykjavíkur er eitt þeirra, varðveittu einhver skjöl um alla Íslendinga frá vöggu til grafar.

Það kom unga fólkinu á óvart hversu mikið væri varðveitt á opinberum skjalasöfnum um líf hvers einstaklings og ég fékk margar spurningar, meðal annars um öryggismál safnsins. Þá vildu þau vita hvort hver sem er gæti komið og skoðað þessi skjöl um þau og fjölskyldur þeirra. Ég skýrði út fyrir þeim að samkvæmt lögum væru það eingöngu aðilarnir sjálfir sem hefðu aðgang að viðkvæmum upplýsingum um einkahagi eða fjárhagsmálefni, sem sanngjarnt væri og eðlilegt að færu leynt, eins og sum þessara skjala sem ég hefði verið að telja upp.
Skipulögð skjalavarsla forsenda aðgangs

Opinberu skjalasöfnin varðveita mikið af skjölum sem varða líf einstaklinga með einum eða öðrum hætti. Oft er þarna um að ræða skjöl sem varða réttindi fólks, til dæmis upplýsingar í skattframtölum sem varða eignir og lífeyrisréttindi, staðfestingu á námi, lóðarréttindi, byggingarleyfi og svo mætti lengi telja. Það er kannski eitt mikilvægasta hlutverk opinberu skjalasafnanna að varðveita upplýsingar sem varða málefni einstaklinga og afgreiða til þeirra. Einstaklingarnir sem eru aðilar að málum eiga rétt á að fá að sjá mál sín lögum samkvæmt og skjöl hafa oft beðið í öskjum í hillum í áratugi, þar til óskað er eftir aðgangi að þeim. Aðrir hafa ekki aðgang að slíkum skjölum fyrr en þau eru orðin 80 ára gömul.

Oft skiptir það fólk miklu máli hvort skjöl séu til eða ekki. Skjölin eru stundum staðfesting á atburðum eða hvað hafi gerist, lýsing á málsmeðferð yfirvalda eða jafnvel staðfesting á því að ekkert hafi verið gert. Dæmi um það eru fjölmörg einstaklingsmál sem Borgarskjalasafnið hefur verið að afgreiða til einstaklinga sem voru vistaðir á heimilum á vegum opinberra aðila, t.d. Breiðavík eða Silungapolli. Það er fólki áfall ef skjöl finnast ekki af einhverjum ástæðum. Það skiptir fólk máli þegar á reynir, að upplýsingar í málum þess séu skráðar og varðveittar með skipulögðum hætti og síðar afhentar á skjalasafn.

Skjalasöfnin varðveita einnig mikið af almennum skjölum opinberra aðila sem lýsa meðal annars starfsemi þeirra, málsmeðferð og ákvörðunum. Þjóðskjalasafnið varðveitir skjöl frá forseta Íslands, Alþingi, Hæstarétti, ráðuneytunum og þeim stofnunum sem undir þau heyra, svo og öðrum stofnunum ríkisins og fyrirtækjum í eigu ríkisins. Héraðsskjalasöfnin varðveita skjöl frá stofnunum og fyrirtækjum þeirra sveitarfélaga sem undir þau heyra og er það meirihluti sveitarfélaga. Önnur sveitarfélög eru skilaskyld til Þjóðskjalasafns.

Öllum opinberum aðilum er óheimilt að eyða nokkru skjali úr skjalasöfnum sínum nema með leyfi stjórnarnefndar Þjóðskjalasafns eða samkvæmt sérstökum reglum um eyðingu skjala, en slíkar reglur hafa verið verið settar fyrir sveitarfélög. Þjóðskjalasafn og héraðsskjalasöfnin standa fyrir fræðslu og ráðgjöf fyrir opinbera aðila um skjalastjórn og hafa eftirlit með því að skjalavarsla þeirra sé með þeim hætti sem lög og reglur gerir ráð fyrir, þar með talið að erindi og mál séu skráð með skipulögðum hætti og málsgögn varðveitt þannig að þau séu aðgengileg. Þá eru skilaskyldir aðilar hvattir til að skrá niður upplýsingar um málsatvik sem þeim eru veitt munnlega ef þær hafa þýðingu fyrir úrlausn málsins.

Vönduð og markviss skjalavarsla stofnana er forsenda þess að hægt sé að veita aðgang að skjölum hjá þeim sjálfum og þegar þau hafa verið afhent á skjalasafn. Jafnvel litlar stofnanir eins og skólar og vistheimili geta verið með skjöl sem skipta einstaklinga máli síðar meir. Mikilvægt er að öll skjöl stofnana séu fönguð í skjalavistunarkerfi þeirra óháð formi. Þetta á ekki síst við um netpósta sem hafa tekið við af pappírsbréfum og hafa sama gildi. Þá þarf að setja í skjalavistunarkerfið og prenta út, en einungis einn aðili hefur fengið leyfi fyrir rafrænu mála- og skjalavörslukerfi og þar með að hætta að prenta og varðveita skjöl á pappír. Aðrir þurfa að varðveita skjöl úr málakerfum á pappír.

Áríðandi er að afhendingarskyldir aðilar skili skjölum reglulega á opinberu skjalasöfnin, til dæmis á fimm ára fresti. Þegar skjölin eru komin á opinbert skjalasafn gilda sömu lög og reglur um aðgang og trúnað, eins og þegar þau eru í stofnunum sjálfum. Skjölin eru einkum afgreidd eftir stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og upplýsingarlögum nr. 50/1996 og taka söfnin ákvörðun um aðgang.
Aðgangur að skjölum á opinberum skjalasöfnum

Á Borgarskjalasafni eru almenn skjöl stjórnsýslunnar opin og er það mestur hluta þeirra skjala sem safnið varðveitir. Ákveðin skjöl eru þó undanþegin upplýsingarétti, þá einkum á grundvelli 4. og 5. gr. upplýsingalaga. Fimmta greinin fjallar um takmarkanir á upplýsingarétti vegna einkahagsmuna. Þar kemur fram að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum sem varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þessi skjöl eru opin fyrir viðkomandi aðila sem fjallað er um í skjölunum skv. 9. gr. laganna en lokuð almenningi í áttatíu ár frá því þau urðu til.

Sumum finnst að áttatíu ár sé heldur stuttur tími að loka skjölum en mín reynsla er sú að þetta sé nokkuð hæfilegur tími. Stöðugt eru að opnast hjá okkur skjöl sem hafa verið lokuð skv. lögum í áttatíu ár, nema fyrir viðkomandi aðila. Fyrst eftir að upplýsingalögin voru sett áttum við von á biðröðum þegar skjöl yrðu gerð opinber. Röðum af forvitnu fólki sem biði eftir að komast í skjölin. Það hefur ekki gerst. Dæmi um það eru fyrstu árgangarnir af skattframtölum Reykvíkinga sem ná frá árinu 1921. Mér vitanlega hefur enginn spurt um þau. Sama með einkunnir, mál fátækrafulltrúa, þurfamannaævir og svo mætti lengi telja.

Núverandi upplýsingalög hafa virkað vel í framkvæmd og reynsla komin á notkun þeirra. Slakað hefur verið á kröfum um nákvæma tilgreiningu máls eins og var í byrjun. Kærur vegna höfnunar Borgarskjalasafns á aðgangi á síðustu árum lúta einkum að aðgangi barna og barnabarna látinna að viðkvæmum upplýsingum um foreldra og afa og ömmu, sem ekki varða fjárhagsleg réttindi lögerfingja. Í sumum löndum geta börn og barnabörn fólks fengið aðgang að málum látinna þegar ákveðið mörg ár eru liðin frá andláti, en það hefur ekki verið hér á landi. Umræðu er þörf um þessi mál hér á landi, en ekki var tekið á því í frumvarpi til upplýsingalaga sem lagt var fram á síðasta þingi.
Að lokum

Oft er rætt um réttinn til upplýsinga en það er líka ákveðinn „réttur” fólks að saga þess varðveitist og sé sögð. Skjalasöfnin geyma sögur af gleði og sorg, réttlæti og ranglæti, sem ekki mega tapast. Sögum sem lifna við þegar þær eru teknar fram í dagsljósið og lýsa oft aðstæðum fólks sem ekki er hægt að finna annars staðar. Til dæmis er mál konu stuttu eftir aldamót 1900 sem var kölluð fyrir, þar sem börn hennar mættu stopult í skóla. Fram kom að konan átti þrjú börn á skólaaldri en aðeins eitt par af skóm fyrir þau og því gat einungis eitt barn sótt skólann í einu. Ákveðið var að styrkja hana um tvö skópör og eftir það sóttu börnin skólann reglulega. Þetta eru ómetanlegar frásagnir af lífi og fátækt í borginni okkar og hafa nú sagnfræðilegt gildi.

Oft er rætt um að rétturinn að vita og rétturinn til friðhelgi einkalífsins séu óásættanlegar andstæður. Það er ekki réttur okkar að vita allt og sumt viljum við halda fyrir okkur og fjölskyldur okkar. Við þurfum að finna hæfilegt jafnvægi á réttinum að vita og til friðhelgi lífs okkar. Fortíð þjóða er heldur ekki alltaf falleg en við þurfum að ákveða tímapunkt þar sem við erum tilbúin að leyfa aðgang að viðkvæmari málum. Fólki sem finnst á sér brotið, sér ákveðið réttlæti í því að vita að eftir ákveðinn tíma muni sagan öll verða sögð þegar skjölin verði gerð opinber. Mín tilfinning er sú að það sé einkum yngra fólk sem sé viðkvæmara fyrir því að skjöl opnist 80 árum eftir að þau verði til, heldur en eldra fólkið sem er verið að fjalla um í viðkomandi skjölum.

Lög um aðgang að upplýsingum eru einn af hornsteinum lýðræðis í flestum ríkjum og geta stuðlað að gagnsæi stjórnsýslunnar. Almenningur þarf að eiga möguleika á því að fylgjast með athöfnum stjórnvalda og fyrirtækja í eigu opinberra aðila, bæði þeim ákvörðunum sem hafa verið teknar eða ekki teknar, hvernig ferill máls var og málsmeðferð. Það er mikilvægur þáttur í réttarríki að íbúar eigi rétt á að fá að skoða þau mál er þá varða og hvernig fjallað hefur verið um mál þeirra hjá stjórnvöldum. Þá er aðgangur að upplýsingum opinberra aðila mikilvægur til að fjölmiðlar geti veitt stjórnvöldum aðhald og kafað dýpra í mál en að birta eingöngu fréttatilkynningar.

Það er hlutverk Þjóðskjalasafns Íslands og héraðsskjalasafna að tryggja varðveislu opinberra upplýsinga og að þær séu aðgengilegar fyrir okkur í dag og fyrir afkomendur okkar í framtíðinni, til að við getum  notuð þær og lært af þeim.

Grein byggð á fyrirlestri fluttum á ráðstefnu Skýrslutæknifélagsins, „The Right to Know Day“  28. september 2011

Svanhildur Bogadóttir, borgarskjalavörður

Mynd í fyrisögn er fengin á http://www.borgarskjalasafn.is/